چالش عدم مدیریت یکپارچه مرزی؛ عدم تفویض اختیار یا تعارض قوانین؟

اواخر دی ماه 1399 وزارت راه و شهرسازی تصمیم گرفت تا طرح مدیریت یکپارچه پایانه‌‌‌های مرزی را به منظور یکپارچه سازی پایانه های مرزی اجرایی کند؛ در همین راستا سندی تحت عنوان یکپارچه‌سازی هوشمند پایانه‌‌‌های مرزی پیشنهاد شد. به رغم ابلاغ این طرح و برگزاری جلسات متعدد در این رابطه ، هنوز بخش خصوصی در خصوص عملکرد دستگاه های متعدد مستقر در مرز رضایتی ندارد و همواره از توقف های طولانی کامیون ها و هزینه های دموراژ گلایه مند است، چرا که فعالان حوزه ترانزیت بر این باورند که دستگاه های مربوطه دچار موازی کاری هستند و رویکرد ملی برای حل این مساله ندارند.
تعارض قوانین مانع اصلی در مدیریت یکپارچه مرزی
مدیرکل گمرک مرزی دوغارون تایباد بخشی از این مساله را ناشی از تعارض قوانین می داند و می گوید: در کشور ما قوانین و مقررات زیادی وجود دارد که بعضا این قوانین در تعارض با یکدیگر هستند که قوانین موجود در خصوص مدیریت مرزها نیز از این قاعده مستثنی نیست البته ناگفته نماند برخی از سازمان های مستقر در مرزی نیز به صورت جزیره ای عمل می کنند نه با رویکرد ملی. به طوری که هر ارگانی عنوان می کند از سلسله مراتب خود دستور می گیرد. این در حالی است که در ماده 12 قانون امور گمرکی چنین آمده است: «به منظور تسهیل و تسریع در انجام تشریفات گمرکی در مبادی ورودی و خروجی، نمایندگان وزارتخانه ها و سازمانهای مسؤول سایر کنترلها موظفند تحت نظارت گمرک اقدام نمایند. سایر کنترلها مانند بازرسیهای پزشکی، دامپزشکی، گیاهی، استانداردهای فنی و کیفیت باید به صورت هماهنگ و تحت نظارت گمرک ساماندهی شود. برخی از این کنترلها به منظور تسهیل تجارت بین المللی می تواند با هماهنگی قبلی به گمرک واگذار شود یا در مکان دیگری به تشخیص گمرک صورت گیرد. وزارتخانه ها و سازمانهای مسئول این کنترلها باید به منظور انجام سریع وظایفشان امکانات و تسهیلات لازم را فراهم نمایند». براساس این ماده قانونی، تمام ارگان های مذکور، باید برای انجام اقدامات هماهنگی لازم را با گمرک به عمل آورند  و یا امورتشان را به گمرک واگذار کنند. به طور مثال سازمان راهداری مبلغی را که بایستی بابت ناوگان خارجی دریافت کند به گمرک واگذار کرده  و گمرک در کنار وصول سایر عوارضات این مبلغ را برای راهداری وصول می کند.
رحیمی زاده ادامه می دهد: مدیریت واحد مرزی تا یکسال پیش بر عهده گمرک بود و پیش از آن، این مسئولیت به پایانه ها واگذار شده بود اما با اعتراض پایانه ها و بنا به دستور وزیر این مسئولیت، بار دیگر به پایانه های مرزی واگذار شد و در حال حاضر مسئولیت مدیریت واحد مرزی در اختیار پایانه هاست.
مدیریت یکپارچه مرزی در گرو پرهیز از بخشی نگری و اتخاذ رویکرد ملی
مدیرکل گمرک مرزی دوغارون تایباد یادآور می شود: ماده 8 آیین نامه نیز اشاره دارد در اجرای ماده (۱۲) قانون، وزارتخانه ها و سازمانهای مسئول سایر کنترلها موظفند به شرح زیر اقدام نمایند: الف ـ استقرار نمایندگان تام الاختیار خود در اجرای پنجره واحد فیزیکی حسب نظر گمرک در این مراکز در گمرکهای اجرایی به نحوی که جوابگویی کامل به مراجعان صورت گیرد. ب ـ تنظیم سـاعـات کاری و ایام حضـور نماینـدگان تام الاختیـار خود براسـاس نظر گمـرک، به نحـوی که هیـج گونه خللـی در ترخیص کالا به دلیـل عدم حضـور آنان ایجاد نگردد. این در حالی است که به دلیل فقدان زیرساخت های لازم و کمبود امکانات سازمان استاندارد (فقدان آزمایشگاه در مرز) و قرنطینه، در تحقق این مهم خلل وارد شده است، در نتیجه مدیریت واحد مرزی به نحو صحیحی در مرزها انجام نمی گیرد. بنابراین وضعیت فعلی حکایت از آن دارد که سازمان های مستقر در مرز از اختیارات لازم برخوردار نیستند، همچنین عدم هماهنگی و تعامل میان دستگاه های ذی ربط به وجود این مشکلات دامن زده است که قطعا این مساله با دیپلماسی فعال و تصمیم گیری واحد قابل حل و فصل خواهد بود.
مدیرکل گمرک مرزی دوغارون تایباد ادامه می دهد: متاسفانه جانمایی سازه ها و ساختارهای فیزیکی گمرکات مرزی نیز به این ناهماهنگی ها دامن زده است، چنان که ساخت و سازی که توسط پایانه ها و مهندسین سازمان راهداری و حمل و نقل انجام می شود با روش کار گمرک هماهنگی ندارد و بعضا از گمرک نیز در این خصوص نظرخواهی نمی شود. با این حال می توان گفت، زمانی چالش های موجود در مرز حل و فصل می شود که رویکرد سازمانی و بخش نگری در مرزها از بین رفته و رویکرد ملی و فراسازمانی جای آن را بگیرد.

قانون، گمرک را به عنوان مدیریت یکپارچه مرزی به رسمیت شناخته است
اما جواد جعفری، ناظر گمرکات استان خراسان رضوی معتقد است: «دستگاه های ذی ربط بعضا دارای اختیارات کافی هستند لذا چالش عدم وجود مدیریت واحد مرزی ناشی از مسائل متعدد  دیگری است»، او در این باره عنوان می کند:  عدم جانمایی صحیح سازه 
ا در مرز، کمبود نیروی انسانی، عدم هماهنگی و اتفاق نظر بین دستگاه های مستقر در مرز از مهم ترین عوامل کندی تجارت در  استان است که این مساله موجبات نارضایتی بخش خصوصی و حتی دولت را فراهم کرده است، چرا که این مشکل سبب کندی و کاهش ترانزیت میان کشورهای همسایه شده که حل و فصل آن در گرو اجرای قانون است. به بیان دیگر هر چند بحث تامین نیروی انسانی باید توسط تمامی دستگاه های مستقر در مرز جدی گرفته شود اما در حال حاضر عدم هماهنگی میان دستگاه های مستقر در مرز چالش اساسی در مدیریت مرزهاست.
وی خاطرنشان می کند: به رغم آن که قانون امور گمرکی و قوانین ترانزیتی کشور، گمرک را به عنوان مدیریت یکپارچه مرزی به رسمیت شناخته اما در ادوار گذشته با صدور بخشنامه و دستورالعمل ها، پایانه به عنوان متولی اصلی در تامین زیرساخت های مرزی معرفی شده تا بدین ترتیب گمرک وارد مباحث توسعه ای و ساخت و ساز نشده و از وظایف اصلی خود غافل نگردد این در حالی است که این مساله سبب شده گمرک به مرور زمان به حاشیه رانده شود به طوری که در حال حاضر گمرک جایگاه موثری از لحاظ مدیریت واحد در مرزها ندارد.
ناظر گمرکات استان خراسان رضوی روانسازی ترانزیت را هدف نهایی تمام دستگاه های مستقر در مرز می داند و در این رابطه می گوید: «هر چند که دستگاه های متعدد مستقر درمرز اعم از مرزبانی، پلیس اقتصادی، گمرک، پایانه، شرکت نفت و ... هر یک دارای وظایف قانونی خود هستند اما روانسازی حمل و نقل و ترانزیت که باید هدف نهایی تمامی این سازمان ها باشد تاکنون محقق نشده است».
جعفری تصریح می کند: در حال حاضر هیچ دستگاهی مدیریت مرز را عهده دار نیست و هر سازمانی صرفا به وظایف قانونی خود عمل می کند و هماهنگی خاصی میان دستگاه ها در این رابطه وجود ندارد. به طور مثال در بخشنامه صادره عنوان شده  که شرکت نفت برای جلوگیری از قاچاق سوخت باید در نقطه صفر مرزی و در آخرین مرحله نسبت به کنترل سوخت کامیون ها اقدام کند. هر چند که هیچ بحث و چون و چرایی در انجام وظیفه شرکت نفت نیست اما اگر شرکت نفت این بازدید را قبل از درب خروج گمرک و همزمان با نظارت گمرک بر محموله ها انجام دهد، توقف کامیون ها در پشت مرز به مراتب کاهش خواهد یافت و شاهد ترانزیت روان تری خواهیم بود.
ناظر گمرکات استان خراسان رضوی در خصوص طرح جامع گمرک نیز این گونه پاسخ می دهد: در جانمایی سازه های مرزی نیز باید اصلاحاتی انجام شود، در همین راستا اعتباری به اداره کل پایانه ها تخصیص پیدا کرده است و حال اگر طرح جامع گمرک دوغارون (طی دو هفته گذشته مصوب شده) عملیاتی شود، قطعا این مساله به روان سازی ترانزیت کمک خواهد کرد. 
وی در خصوص وضعیت گمرک سرخس و لطف آباد نیز عنوان می کند: انتقال گمرک در منطقه ویژه سرخس یکی از اقدامات مثبتی بود که در سال جاری رقم خورد و در حال حاضر گمرک از امکانات منطقه ویژه سرخس برخوردار است از این رو در گمرک سرخس با چالش ها و مشکلات کمتری مواجه هستیم. به طوری که می توان پیش بینی کرد که گمرک سرخس در یک ماه آینده یکی از مهم ترین و روان ترین مرزها خواهد بود اما گمرک لطف آباد با فضای فیزیکی محدودی مواجه است که امید می رود برای این مساله بتوان تدبیری اتخاذ کرد اگر بخش خصوصی در این رابطه ورود پیدا کند، قطعا مشکلات و معضلات به مراتب کاهش خواهد یافت.
سیاستگذاری های غلط دلیل اصلی عدم مدیریت یکپارچه مرزی است
جعفر شهامت، مدیر کل راهداری و حمل و نقل جاده ای خراسان رضوی چالش عدم مدیریت یکپارچه مرزی را در سه دسته سطح خرد یا رفتاری، سطح میانی یا ساختاری و سطح کلان یا سیاستگذاری قابل بررسی می داند و در این رابطه توضیح می دهد: سطح خرد یا رفتاری شامل مسائلی نظیر نیروی انسانی، ساعت کاری، نحوه اجرای ضوابط و دستورالعملها، اقدامات کنترلی و نظارتی و نحوه هماهنگی داخلی عملیات مرزی بین دستگاههای مستقر در مرز و هماهنگی اجرایی با مرز مقابل است که در کمیته ساماندهی مرز بایستی حل شود. مسایل سطح میانی یا ساختاری نظیر زیرساخت های فیزیکی در مرز، پشتیبانی ستادی و فناوری، زیرساخت های نرم افزاری یا خدمات الکترونیک، کیفیت آموزش نیروی انسانی و نحوه تعامل و هماهنگی در اجرای طرح های جامع، رویه ها و فرایندهای مرزی است که در سطح استان در تعامل با سطوح ملی  باید مورد بررسی قرار گیرد.
مدیر کل راهداری و حمل و نقل جاده ای خراسان رضوی ادامه می دهد: سطح کلان یا سیاستگذاری هم شامل  مسائلی نظیر مسئولیت گذاری، تدوین ضوابط، مقررات و موافقتنامه های ملی  منطقه ای و بین المللی، کریدور های ترانزیتی و مسایل مرتبط با عوارض و هزینه های حمل و نقل بین المللی ، سیاستهای کلان و رقابتهای منطقه ای و بین المللی و به نوعی مرتبط با دیپلماسی اقتصادی کشور است که در سطح ملی تصمیمات لازم اتخاذ می شود. اگرچه مسائلی نظیر کمبود نیروی انسانی و میزان ساعات کاری به عنوان یک عامل تعیین کننده در مدیریت یکپارچه مرزی اثرگذار نمی باشد اما با کاهش کارایی و راندمان یک نهاد یا دستگاه اجرایی و انحراف میزان هم افزایی بین دستگاهی بر نحوه هماهنگی داخلی عملیات مرزی موثر است و در سال های اخیر مشکلاتی در حوزه کمبود نیروی انسانی در برخی نهادهای مستقر در مرزهای استان احساس می شود. در حال حاضر پایانه های مرزی استان به لحاظ وسعت، ابنیه و ساختار فیزیکی درمقایسه با گذشته در سطح نسبتا قابل قبولی قرار دارند این در حالی است که از لحاظ توسعه زیرساخت های نرم افزاری مبتنی بر سیستم مدیریت یکپارچه  با پیشرفت قابل ملاحظه ای مواجه نبوده ایم.
شهامت معتقد است دلیل اصلی چالش عدم مدیریت یکپارچه مرزی مربوط به سطح کلان یا همان سیاستگذاری ها است و در این رابطه می گوید: به طور مشخص در مقاطع مختلفی مسئولیت مدیریت امور مرزی با مصوبات مختلف در قالب قوانین و یا ابلاغیه های ریاست محترم جمهوری مابین گمرک و وزارت راه و شهرسازی  جابجا شده است ولی در هر مقطع از این تصمیمات، اختلاف نظرهایی در تفسیر مسئولیت گذاری انجام شده وجود داشته است اما گذشت زمان و تجربه نشان داده است که مشکل اصلی صرفا تفسیرهای متفاوت نیست بلکه آنچه که باعث شده در بسیاری از موارد هماهنگی و هم افزایی لازم در تصمیمات مهم اجرائی و امور مرزی وجود نداشته باشد که این خود بر عدم امکان مدیریت یکپارچه پایانه مرزی اثرگذار بوده این است که صرفا مسئولیت مدیریت به یک دستگاه اجرایی داده شده است نه اختیارات لازم. از سویی بسیاری از مفاهیم اثرگذار در این مقوله نظیر تجمیع عملکرد زیر یک سقف (مثلا صادرات زیر یک سقف) یا دروازه مرزی مشترک یا پنجره واحد تجاری/ گمرکی اصولا مفاهیم مرتبط با یکپارچه سازی سامانه های رایانه ای است که توفیق صددرصدی در اجرای این مقولات حاصل نشده است.
لزوم حذف رویه های زائد و موازی به منظوردستیابی به مدیریت یکپارچه مرزی
وی در خصوص عملکرد پایانه ها در مدیریت یکپارچه مرزی اضافه می کند: با توجه به این که بحث مدیریت واحد مرزی بین وزارت راه و شهرسازی، گمرک و اخیراً وزارت کشور به یک چالش تبدیل شده است و هر یک از دستگاه ها به استناد مصوبات دولت و قانون خود را متولی مدیریت واحد مرزی می دانند، طبیعتاً یکپارچگی و هم افزایی لازم بین نهادها و دستگاه های مستقر در مرز وجود ندارد که این موضوع شدیداً بر عملکرد پایانه ها در مدیریت یکپارچه و حتی در تصمیمات مهم اجرائی و عمرانی که از وظایف اصلی و مدیریتی پایانه های مرزی است اثرگذار بوده است. به عنوان مثال ساخت و ساز و تخریب بدون هماهنگی با مدیریت پایانه مرزی و مغایر با طرح های جامع مصوب، عدم هماهنگی در جانمایی زیرساختها، انجام نظارتهای موازی غیر سیستمی و مضاعف، افزایش زمان از بارزترین مصادیق این موضوع است. و ... ارائه خدمات مرزی
 بدیهی است مدیریت یکپارچه و مناسب هر مرز در گرو عملکرد مناسب هر یک از نهادها و دستگاه های مستقر در مرز می باشد و این مهم بدون داشتن اختیارات لازم و تشریک مساعی تمامی دستگاه ها میسر نمی شود.

مدیر کل راهداری و حمل و نقل جاده ای خراسان رضوی خاطرنشان می کند:  موازی کاری دستگاه های مستقر در مرز بیشتر در بخش اقدامات کنترلی است و تا زمانی که  کنترل‌ها در مرزها به طور کامل هوشمند نشود؛ نمی توان نتایج کنترل ها را بین دستگاههای ذی ربط در مرز به اشتراک گذاشت اما به طور کلی می توان از زاویه دیگر این مسئله را بررسی کرد. در واقع یکی از مشکلات موجود در پایانه های مرزی تعدد قوانین و بعضا وجود قوانین موازی و همسو در یک دستگاه اجرایی و مستقر در مرز است که موجب تشدید نظارت های به اصطلاح مضاعف، سنتی و همراه با تأخیر در بخش عملیات و رویه های ترانزیتی می شود. این مسئله دقیقا از نمونه هایی است که از نبود اختیارات لازم برای مدیریت واحد مرزی و نبود عزم مشترک بین نهادها و دستگاه های مستقر در مرز جهت حذف رویه های زائد و موازی و بهبود فضای کسب و کار ناشی می شود که نشان دهنده تعارض اهداف سازمانی بین برخی نهادهای مسئول در مرز می باشد. بدین معنی که بعضا وظایف یک دستگاه در راستای تسریع در انجام تشریفات مرزی تعریف و بازنگری می شود و در مقابل وظایف برخی دیگر در نحوه اجرا به گونه ای است که کند کننده جریان حرکتی در مرز می باشد.
استقرار مدیریت مرزی یکپارچه و هوشمند مستلزم اجرای طرح پنجره واحد است
شهامت علل توقفات ناوگان بین المللی را ناشی از عوامل متعدد می داند و در این رابطه یادآور می شود:  توقف ناوگان ها در هر مرز حسب شرایط، امکانات و موقعیت هر مرز و همچنین سیاست های بین المللی و نحوه تعامل طرف مقابل متفاوت است؛ بنابراین نمی توان یک نسخه واحد را برای تمام پایانه های مرزی استان تجویز کرد. اما در یک نگاه کلی، اقدامات اثرگذاری که می تواند موجب کاهش توقفات ناوگان بین المللی در مرزهای مشترک استان خراسان رضوی با کشورهای هم مرز شود شامل مواردی نظیر سه عامل مهم نیروی انسانی، محیط فیزیکی
(اجرای طرح جامع پایانه مرزی و پس کرانه ها) و زیرساختهای هوشمند رایانه ای در قالب پنجره واحد تجاری مرزها بسیار اثرگذار خواهد بود که برخی از مصادیق آن شامل تقویت نهادهای مستقر در مرز از لحاظ نیروی انسانی کافی و آموزش دیده، افزایش ساعت فعالیت دروازه مرزی دو کشور ایران و ترکمنستان با پیگیری از طریق مجاری دیپلماتیک، انتقال برخی از امور مربوط به تشریفات مرزی و پایش ها به پس کرانه ها و یا نقاط مناسب، انجام اصلاحات هندسی و ترافیکی و جانمایی صحیح زیرساخت های کنترلی نظیر ایکس ری، تفکیک محدوده عملیات تجاری و مسافری، هوشمندسازی و اجرای سیستم نوبت دهی ناوگان تجاری و اجرای کامل طرح جامع پایانه مرزی می شود.
 وی در رابطه با طرح مدیریت یکپارچه سازی هوشمند مرزها در استان اضافه می کند: بدون شک استقرار مدیریت مرزی یکپارچه و هوشمند مستلزم اجرای طرح پنجره واحد است و براساس تبصره ماده3  دستورالعمل اجرایی و الزامات فنی موضوع بند (( و)) تبصره 7 قانون بودجه سال 1401 کلیه دستگاههای اجرایی مشمول موظف بوده اند راه اندازی پنجره واحد دستگاه خود و اتصال آن به پنجره ملی را در اولویت اقدام و تخصیص اعتبار قرار دهند اما میزان پیشرفت امور در این خصوص بسیار کند بوده و هنوز جنبه عملیاتی به خود نگرفته است. تحقق پنجره واحد مرزی بهترین راهکار برای مدیریت هوشمند مرزها و هماهنگ‌سازی کلیه سازمان‌های ذی‌مدخل در امر تجارت بین المللی با یکدیگر است که در صورت تحقق این امر منجر به اصلاح سیستم مدیریت در مرزها خواهد شد. بنابراین در حال حاضر عدم هم افزایی موثر نهادها و دستگاه های مستقر در مرز در اجرای طرح پنجره واحد خدمات مرزی و عدم تحقق مفاد قانونی مذکور مبنی بر ارائه خدمات اختصاصی پر کاربرد دستگاه های اجرایی و عمومی کشور از طریق پنجره ملی خدمات دولت هوشمند را باید مهمترین دلیل عدم امکان مدیریت یکپارچه هوشمند مرزهای زمینی  در استان دانست.