شاخص ظن قوی باید تفسیر ناپذیر و غیر سلیقه ای باشد

یاد داشت
مصطفی آیتی،مدیرکل ترانزیت گمرک ایران
قانون گذار در ماده 9 قانون حمل و نقل و عبور کالای خارجی تلاش کرده تا در برخورد با کالای ترانزیتی نسبت به کالای رویه های دیگر تسهیلات بیشتری ارائه نماید. با این استدلال که این کالا، کالای ما نیست و فقط به قصد عبور از کشور وارد قلمرو ما می شود. بنابراین باید به مقدار لزوم به این کالا توجه شود. در واقع نوعی فرش قرمز برای آن پهن می کنیم و به آن تسهیلات می دهیم. ولی در عین حال که ما داریم فرش قرمز پهن می کنیم، قانونگذار به این نکته نیز توجه دارد که این فرش قرمز نباید موجب سوءاستفاده یا افزایش قاچاق که منجر به لطمات اقتصادی می شود، گردد. طوری که هزینه های اقتصادی از درآمد ترانزیتی بیشتر شود یک. پس قانون به سمتی می رود تا از زیان های ترانزیت جلوگیری کند و اجازه ندهد مضرات آن افزون بر منافع آن شود. این نوعی مکانیزم بازدارنده تخلفات است به این معنا که قانون یک مکانیزمی تعریف می کند که کنترل هایی نیز بر این مسیر وجود داشته باشد. آنچه در اینجا مهم است این است که این کنترل ها باید شاخص داشته باشد. گفته می شود باید ظن قوی وجود داشته باشد، یعنی هر شکی قابل قبول نیست. شکی که قوت دارد و نزدیک به یقین است. به عبارتی کار اطلاعات عملیاتی و ارزیابی ریسک انجام شده، در نتیجه شاخص ها و اطلاعاتی در دسترس است که نشان می دهد مثلا 80 درصد احتمال تخلف در این محموله وجود دارد. در قانون جدید امور گمرکی، مواد قانونی در خصوص ترانزیت مشخصا گفته است که گمرک چه وظایفی دارد. در ماده 54 صراحتا درباره اینکه اگر گمرک در مبادی ورودی مغایرتی نسبت به کالا مشاهده کرد، در خصوص کسر و اضافه کالا چه باید انجام دهد. تکلیف مشخص شده است. در گمرک خروجی هم بر اساس ماده 56 درصورتی که پلمب محفظه سالم باشد و یا نباشد و مغایرتی بر اثر ارزیابی مشاهده شود، تکلیف را روشن می کند. در واقع نگاه، نگاه سختیگرانه ای در هر دو مورد نیست، نگاه تسهیلگرانه به موازات حصول اطمینان است. میدانیم که تشریفات گمرکی تشریفاتی است که بر اساس شاخص ارزیابی خطر یعنی مدیریت ریسک انجام می شود. یعنی بر اساس داده ها و اطلاعاتی است که از شرکت حمل و نقل، مبدأ ورودی کالا، مقصد کالا و ...گرفته می شود و اینکه کالا در کدام یک از مسیرهای پرخطر، عادی یا کم خطر قرار گیرد، مشخص می شود. برای هر مسیر هم کشورها بر اساس قوانین ملی تصمیماتی برای انجام تشریفات گمرکی می گیرند. مثلا برای ما وقتی که قانونگذار مشخص کرده محموله های کانتینر ترانزیتی پلمب شده از مبدأ را گمرک می تواند به جز در موارد ظن قوی با الصاق پلمب اضافی و بدون کنترل و ارزیابی و بر اساس بررسی اسناد و مدارک راه اندازی کند در نگاه کلی قانون گذار این اجازه را به می دهد یک پلمب روی پلمب مبدأ، بدون باز کردن و صرفاً با بررسی اسناد، الصاق و اجازه خروج کانتینر را صادر کند. کما اینکه این کار برای غالب کانتینرهای ترانزیتی ما بر اساس قانون و بر اساس مدیریت ارزیابی خطر انجام می گیرد. اگر در یک گمرک دستگاه اسکن داشته باشد بواسطه کنترل تکنولوژیک به آن دستگاه اکتفا می شود، اما در همه مبادی دستگاه اسکن وجود ندارد . اگر گمرکات ورودی این دستگاه را داشته باشند، مدیریت ریسک را اینجا اعمال و با یک اسکن و تصویر برداری، محموله ارسال می شود.
باید توجه داشت که قانونگذار گمرک را برای کنترل های بیشتر منع نکرده است. این اختیار را به گمرک بعنوان تنها سازمان متولی انجام کنترل های ورودی و خروجی داده است تا بر اساس شاخص های مدیریت ریسک و تجزیه و تحلیل و آنالیز داده هایی که دارد، بررسی ها را انجام دهد. در قانون، این اختیار، چارچوب ندارد. بلکه باید بر اساس پارامترهایی چارچوب این اختیار توسط خود گمرک ایجاد شود و لزوماً چارچوب ثابتی نیست و براساس شرایط باید انعطاف پذیر باشد و شاخص ها و پارامترها قابلیت بروزرسانی در سیستم را داشته باشند. یعنی یک روز ممکن است ریسک یک مقصد را بر اساس داده ای که گرفته شده بالا ببرد. شرکت حمل و نقل، فرد اظهار کننده، نوع کالا و ... هر کدام می تواند در بالا بردن ریسک موثر باشد.
به واقع این اجازه به گمرک داده شده تا با رویکرد تسهیل گری و با حفظ وظیفه نظارتی ذاتی خود، بر اساس این پارامترها بخشی از کالاهایی که تشخیص می دهد را ارزیابی و کنترل کند و این غالبا درصد زیادی از کالاها نیست، چرا که کنترل فیزیکی کل کالا امری محال بوده و ضمن اینکه متضمن صرف منابع انسانی و هزینه های زیادی است، قطعا منجر به توقف تجارت نیز می شود. البته در کشورهایی که حجم تجارت زیادی ندارند و یا ساختارهای بوروکراتیک شدید دارند، میتوان چنین کنترلهایی را مشاهده کرد و البته چنین کشورهایی غالباً در رده اقتصادهای ضعیف و ناکارآمد قرار دارند. می توان گفت؛ وقتی کشوری در میخواهد در مسیر توسعه ترانزیت قرار گرفته و از منافع آن بهره مند شود، کنترل های سنتی و فیزیکی محلی از اعراب ندارد، تخلیه و ارزیابی روزانه دو هزار کانتینری که از گمرک بیرون می آید با هیچ عقل سلیمی سازگار نیست. زیرا باید لشکری از نیروی انسانی، محوطه های بسیار وسیع و زمان بسیار طولانی را به کار برد تا بتوان این تشریفات را انجام داد. ضمن اینکه این نوع کنترل ها خود مشکلات متعددی را به همراه دارد و طبیعتاً رونق ترانزیت در این مسیر اتفاق نمی افتد.
ذکر این نکته ضروری است که در کشورهایی که کنترل های فیزیکی شدیدی برقرار است اگر مسیر جایگزین همسان با آن وجود داشته باشد حتی اگر هزینه ها کمی بالاتر باشد کالاها به مسیری سوق پیدا می کند که راحت تر و سریع تر می رود. درتجارت زمان و هزینه وصول کالا بسیار اهمیت دارد و طبیعتا چون ما مسیر تجارت کشورهای دیگر هستیم اگر هزینه و زمان تشریفات و عبور مسیر بالا رود قیمت تمام شده آنها بالا می رود و آن جذابیت و رونق مسیر از بین می رود. شاید زمانی تصور این بود که مزیت نسبی مسیر ما، قرار داشتن در مسیر کشورهای محصور خشکی است، اما امروز با زیرساختهای ایجاد شده در منطقه و کشورهای همسایه و طرحهای منطقه ای بنظر می رسد این تصویر درحال رنگ باختن می باشد.
بنابراین، این حق در قانون حمل و نقل و عبور کالای خارجی طبق ماده 9 و مواد قانون جدید امور گمرکی محفوظ است و گمرک بر اساس آن، به ترتیبات و الزامات قانونی چارچوب کاری خود را واقف و آنرا اعمال می نماید. کمااینکه در جایی که اسکن دارد از تکنولوژی استفاده می کند در جایی هم که ندارد بر مبنای آن شاخص ها، درصدی از محموله ها را ارزیابی می کند.
مصداق آن، تشریفاتی است که در حال حاضر در مبادی برخوردار از دستگاه اسکن انجام می شود. در این مبادی غالب کامیون ها اسکن می شود و این اسکن یک کنترل ها تکنولوژیک بوده که سرعت بالا به همراه دارد.
درباره موضوعی که در تبصره ماده 9 به آن اشاره شده و به طور واضح در ماده 55 قانون امور گمرکی هم تصریح شده است، باید گفت؛ در قانون امور گمرکی ماده 55 اشاره به مسیر ترانزیت خارجی دارد و در خصوص مسیر می گوید اگر مثلاً نیروی انتظامی قویاً به کالایی ظن دارد، با حضور مأموران گمرک می تواند کنترل ها را انجام دهد، ترتیبات آن نیز مشخص است که اگر کالا اضافه و یا کسر بود، چه اقدامی انجا شود و در حقیقت همه موارد در قانون پیش بینی شده است.
نظر اصلی فعالان عرصه ترانزیت این است که ما با احترام به مقررات و قانون دقیقا باید بدانیم که این ظن قوی شاخص دارد یا ندارد؟ در واقع خواهان جلوگیری از اعمال سلیقه بوده و این یک حق است. این یک حق است که بخواهند آن ظن بر اساس یک شاخص و پارامتر مشخص علمی باشد. شاخصی که به یقین نزدیک باشد و ضمن اینکه مسیر را ایمن می کند، کنترل ها هم انجام شود و تخلفات هم به حداقل برسد و در نهایت صدمه ای به مسیر ترانزیتی از لحاظ افزایش زمان و هزینه ها وارد نکند. اساساً ذینفعان برای اجرای صحیح قانون و روشهای قانونی احترام قائلند و در واقع بدنبال یک بازی برد برد هستند. ضمن افزایش ایمنی و سلامت مسیر، خواهان سهل الوصول بودن کالا به مقصد و کاهش هزینه ها با در نظر گرفتن زمان کوتاه برای ارسال کالاها هستند. باید اذعان کنیم که در قانون شاخص های ظن قوی نه تنها تعیین نشده بلکه قانونگذار هم نمی تواند ظن را بصورت صریح بیان کند. معمولا ظن باید با یک شاخص ها و پارامترهایی تعیین شود که الزاما این پارامترها و شاخص ها ثابت هم نیست. بر اساس شرایط، ممکن است تغییر کند. یعنی باید بدنبال یک مکانیزم پویا، سیال و انعطاف پذیر، بدون اعمال سلیقه در این راستا باشیم. باید توجه داشت که بر اساس قوانین امور گمرکی و قانون حمل و نقل و عبور کالاهای خارجی، کالا صرفاً در مبدأ و مقصد تحت کنترل گمرک است و در مسیر محفظه پلمب شده در ید و کنترل گمرک نیست و قانونگذار برای مسیر ترتیبات دیگری را با تعیین وظایفی برای دستگاههای دیگر متولی، اتخاذ نموده است. از جمله اینکه؛ سازمان حمل و نقل جاده ای و راهداری را متولی تعیین مسیرهای ترانزیتی مشخص، تعیین زمان مجاز حمل کالا در این مسیرها و ایجاد و توسعه تیرپارک هایی برای توقف و استراحت کامیونها دانسته است. همچنین برای نیروی انتظامی در مسیر ترانزیتی تکالیفی مقرر نموده است. سازمان حمل و نقل این موارد را به ذینفعان و به نیروی انتظامی اعلام می کند و نیروی انتظامی هم انحراف از مسیر ترانزیت را کنترل می کند. اگر کالای ترانزیتی از مسیر خارج شده باشد آن را به تیر پارک و مسیر هدایت می کند. البته امروزه در کشورهای دیگر با استفاده از ابزارها و داده های الکترونیکی این کنترل های مسیر آسان تر شده است. معتقدیم ما نیز باید به سمتی برویم که تعامل و تبادل اطلاعات بین دستگاه های ذینفع و دستگاه های دخیل در ترانزیت، با استفاده از ابزارهای تکنولوژیک، مسیر را ایمن کنیم و به تبع آن شاخص های ظن را بصورت شاخص های ملموس احصا کنیم. بطور مثال وقتی که مسیرها به دوربین های جاده ای مجهز هستند، رانندگان کارت هوشمند دارند، ناوگان شناسایی و دارای هویت است، در مجموع پایگاه اطلاعاتی وجود دارد از اطلاعات رانندگان، ناوگان و تردد ناوگان و با استفاده از اطلاعات ناشی از ابزار تکنولوژیک و میتوان مسیر را بصورت آنلاین رصد نمود. بنابراین با استفاده از موارد پیشگفت و بکارگیری دادههای الکترونیکی، ظن مورد اشاره در ماده 9 دیگر نیازی به شاخص های سختگیرانه ندارد. شاخصها می شود شاخصهایی که هم قابل اعمال و هم به دور از سلیقه باشد و در عین حال ضربه به ایمنی مسیر ترانزیت از لحاظ رونق هم نزد. با این دیدگاه موافقم که شاخص ها باید تعیین شود و این شاخص ها بر اساس شرایط باید قابل انعطاف، ملموس و قابل فهم باشد. چون اگر قابل فهم نباشد و تفسیرپذیر باشد همان اعمال سلیقه می شود. خطای انسانی در آن دخیل می شود و باعث می شود مسیر جذابیت خود را از دست دهد و هزینه ها بالا رود.
در پایان ذکر این نکته را خالی از اشکال نمی دانم، که از یک سو توجه ویژه به ترانزیت در اسناد بالا دستی و از سوی دیگر، تحولات و معادلات منطقه ای که بنظر میرسد کاملا با برنامه و هدفدار در راستای تدوین و طراحی مسیرهای جدید ترانزیتی در منطقه در حال اجراست، می طلبد که همه نگاهها از نگاه سنتی به ترانزیت، به نگاهی جدید مبتنی بر واقعیات موجود، تغییر جهت داده و بدور از تعصبات بیجای بخشی و سازمانی، به اهمیت منافع حاصل از ترانزیت توجه و با عزم ملی با تعاملی شایسته و درخور، به توسعه ترانزیت همت گماریم. باید به این مهم برسیم که ترانزیت یک باید است و راهی جز آن نداریم!