بررسی سرمایهگذاری مستقیم خارجی و روش‌های قراردادی در توسعه صنعت حمل‌ونقل ریلی / روی ریل توسعه
طی یک دهه اخیر مقررات وآیین‌نامه‌های متعددی در قوانین برنامه‌های توسعه و بودجه سنواتی در حمایت از مشارکت و سرمایهگذاری بخش غیردولتی داخلی و خارجی در توسعه حمل‌ونقل ریلی به تصویب رسیده است که جدیدترین آن آیین‌نامه اجرایی ماده 12 قانون حمایت از تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394 هیات محترم وزیران و مصوبه هیات محترم وزیران در اسفند 95 وفق ماده 62 قانون محاسبات عمومي كشور است که در این ماده قانونگذار به شرکت راه‌آهن اجازه می‌دهد در مقابل اخذ تضمین‌های لازم نسبت به تضمین اصل و سود تسهیلات مربوط به سرمایهگذاری و تضمین اثر نوسانات نرخ ارز در سرمایهگذاری مزبور اقدام کند.
در میان مقررات تصویب شده، قانون وآیین‌نامه اجرایی فیپا (Foreign Investment Promotion And Protection Act) صرفا به موضوع جذب مشارکت سرمایه‌گذار خارجی به‌صورت تفضیلی اشاره داشته، اما تا به حال مشوق‌های در نظر گرفته شده فیپا در صنعت حمل و نقل ریلی، با توجه به تاثیرات متعدد قابل تحقق آنها، به خوبی مورد توجه و بررسی قرار نگرفته است. از این رو در این مقاله ابتدا به بررسی میزان تاثیر مشوق‌های عام و خاص قانون فیپا در جذب سرمایهگذاری مستقیم خارجی در صنعت حمل ونقل ریلی خواهیم پرداخت.
ماهنامه ترابران
13 اردیبهشت 1396
به استناد قانون و آیین‌نامه فیپا، جذب سرمايه‌گذار می‌تواند به دو صورت انجام گردد:
1- سرمايه‌گذاري خارجي در سبد مالي FPI(غیرمستقیم)
2- سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي یا FDI
در سرمايه‌گذاري مستقيم، کشور يا سرمايه‌گذار خارجي مستقيما و يا با مشارکت سرمايه‌گذاران داخلي مبادرت به سرمايه‌گذاري مي کند و سرمايه‌گذاري غيرمستقيم معمولا از طريق خريد سهام و اوراق قرضه در بورس توسط سرمايه‌گذاران خارجي صورت مي‌گيرد.
انگیزه‌های سرمایه گذاری خارجی
انگیزه‌های نهایی برای سرمایهگذاری مستقیم خارجی که عموما در صنایع زیربنایی مصداق دارد شامل 1- مزیت مالکیت (مالکیت در علامت‌های تجاری، فن‌آوری تولید و خدمات) و 2- مزیت درون‌سازی و مزیت محلی (مواد خام ارزان، دستمزدهای پایین، عوارض و تعرفه‌های) است.
میانگین رشد سرمایهگذاری خارجی در کشورمان بنا بر آمارهای سازمان سرمایهگذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران حدود 000/400/2 دلار است که پیش‌بینی می‌گردد با توجه به عملکرد گذشته این روند تا سال 1400 با در نظر گرفتن رشد 10 درصد به 10 هزار میلیارد دلار افزایش یابد.
مشوق‌های عام
به طور کلی، بخش اصلی مشوق‌های قانون و آیین‌نامه اجرایی فیپا را مشوق‌های عام تشکیل می‌دهند. در بند الف ماده 4 آیین‌نامه اجرایی فیپا، از حیث نحوه سرمایهگذاری و پوشش حمایتی قانون به بیان ویژگی‌ها و تسهیلات مشترک در نظر گرفته شده برای سرمایهگذاری خارجی در کشورمان پرداخته و عنوان می‌دارد:
الف- ویژگی‌ها و تسهیلات مشترک:
1- سرمایه‌گذاران خارجی از رفتار یکسان با سرمایه‌گذاران داخلی برخوردارند.
2- ورود سرمایه نقدی و غیرنقدی خارجی صرفا براساس مجوز سرمایهگذاری انجام می‌گیرد و به مجوز دیگری نیاز نیست.
3- حجم سرمایه گذاری خارجی در هر مورد تابع هیچ گونه محدودیتی نیست.
4- سرمایه خارجی در قبال ملی شدن و سلب مالکیت تضمین می‌شود و سرمایه‌گذار خارجی در این موارد حق دریافت غرامت را دارد.
5- انتقال اصل سرمایه، سود سرمایه و منافع حاصل از به کارگیری سرمایه به صورت ارز و حسب مورد به‌صورت کالابه ترتیب مندرج در مجوز سرمایهگذاری میسر است
6- آزادی صادرات کالای تولیدی بنگاه اقتصادی سرمایه‌پذیر تضمین شده و در صورت ممنوعیت صادرات، کالای تولیدی در داخل به فروش رسیده و حاصل آن به صورت ارز از طریق شبکه پولی رسمی کشور قابل انتقال به‌خارج است.
مشوق‌های خاص
در ماده 3 قانون فیپا آمده است: سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي كه براساس مفاد اين قانون پذيرفته مي‌شوند از تسهيلات و حمايت‌هاي اين قانون برخوردارند. اين سرمايه‌گذاري‌ها به دو طريق زير قابل پذيرش هستند :
الف – سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي در زمينه‌هايي كه فعاليت بخش خصوصي در آن مجاز ميباشد .
ب – سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي در كليه بخش‌ها در چارچوب روش‌هاي مشاركت مدني، بيع متقابل و ساخت، بهره‌برداري و واگذاري كه برگشت سرمايه و منافع حاصله صرفا از عملكرد اقتصادي طرح مورد سرمايه‌گذاري ناشي شود و متكي به تضمين دولت يا بانك‌ها و يا شركت‌هاي دولتي نباشد .
در بند ب از ماده 4 آیین‌نامه فیپا نیز به ویژگی‌ها و تسهیلات خاص انواع سرمایهگذاری مستقیم خارجی اشاره و تصریح شده است: سرمایهگذاری در کلیه زمینه‌های مجاز برای فعالیت بخش خصوصی امکان‌پذیر است و محدودیتی از نظر درصد مشارکت سرمایهگذاری خارجی وجود ندارد.
بررسی مشوق های در نظر گرفته شده برای روش‌های قراردادی در سرمایهگذاری مستقیم
روش‌های قراردادی، عنوانی است که قانون فیپا برای تعریف سه روش مطرح و پرکاربرد سرمایهگذاری مستقیم بیان کرده است. روش‌های مذکور اصولا به واسطه فرآیند تامین مالی، از سرمایهگذاری مستقیم خارجی مجزا شده‌اند و دامنه کاربرد آنها بسته به نوع سرمایهگذاری در صنایع زیربنایی متفاوت است. این سه روش، بیع متقابل، ساخت بهره‌برداری واگذاری، مشارکت مدنی هستند که در ماده 3 قانون فیپا پیش‌بینی شده‌اند. البته در نشریه چارچوب مشارکت بخش عمومی خصوصی که در سال 1393 توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ گردید مکانیزم استفاده از مدل مشارکت به روش خانواده PPP جهت احداث و بهره‌برداری طرح‌های عمرانی به‌صورت مفصل تشریح شده است که به استناد آن امکان اجرای طرح‌های زیربنایی در شرکت راه‌آهن را میسر می‌نماید.
در بند ماده 3 قانون فیپا و در توضیح روش‌های قراردادی آماده است:« سرمایهگذاری خارجی در کلیه بخش‌ها در چارچوب روش‌های مشارکت مدنی، بیع متقابل و ساخت بهره‌برداری واگذاری که برگشت منافع حاصله صرفا از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایهگذاری بوده و متکی به تضمین دولت یا بانک‌ها و یا شرکت‌های دولتی نباشد قابل‌پذیرش است.»
بیع متقابل: بیع متقابل یا معاملات دوجانبه به مجموعه‌ای از روش‌های معاملاتی اطلاق می‌شود که به موجب آن سرمایه‌گذار تعهد می‌کند تمام یا بخشی از تسهیلات مالی (نقدی و غیرنقدی) را برای تامین کالاها و خدمات مورد نیاز، شامل کالاهای سرمایه‌ای یا واسطه‌ای یا مواد اولیه یا خدمات، جهت ایجاد، توسعه، بازسازی و اصلاح واحد تولیدی یا خدماتی در اختیار سرمایه‌پذیر قرار دهد و بازپرداخت تسهیلات، شامل اصل و هزینه‌های تبعی آن از محل صدور کالا و خدمات تولیدی سرمایه‌پذیر دریافت شود.
به استناد آمار سازمان سرمایهگذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران، حدود 71 درصد از حجم سرمایهگذاری خارجی وارده در ایران از طریق روش بیع متقابل انجام می‌گیرد که از این میزان 94 درصد آن به بخش معدن (نفت و گاز و معادن) تعلق دارد، ولی سهم سایر صنایع از جمله حمل و نقل ریلی در این روش به دلیل ماهیت این نوع مشارکت محدود یا صفر است.
ساخت، بهره‌برداری، واگذاری B.O.T: قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی یا Private Public Partnership که به اختصار P.P.P نامیده می‌شود، مشتقات مختلفی داردکه در محیط بین‌المللی مورد استفاده قرار می‌گیرد. از این میان، قرارداد B.L.T (ساخت، اجاره، انتقال)، B.O.T (ساخت، بهره‌برداری و واگذاری) و R.O.O (بازسازی، بهره‌برداری و مالکیت) قابل ذکر هستند.
آنگونه که آمارها نشان می‌دهند، حجم سرمایهگذاری وارده از طریق قراردادهای BOT حدود 6/0 درصد از کل میزان سرمایهگذاری خارجی در ایران بوده است که در مقایسه با قراردادهای بیع متقابل بسیار ناچیز است؛ در حالی که قراردادهای خانواده PPP به عنوان یکی از بهترین مدل‌های مشارکت در توسعه طرح‌های زیربنایی از جمله حمل و نقل ریلی برای سرمایه‌گذار خارجی و دولت به‌عنوان سرمایه‌پذیر در دنیا شناخته می‌شود. شرکت راه‌آهن در تابع هدف، جذب سرمایه‌گذار جهت احداث و توسعه طرح‌های زیربنایی برای سال 2016 و 2017 میلادی را رقم 9 میلیارد به استفاده از مدل مشارکتBOT وBLT پیش‌بینی کرده است.
مشارکت مدنی: تعبیر «مشارکت مدنی» در قراردادهای سرمایهگذاری خارجی در ایران معادل Joint Venture به کار برده شده است. این اصطلاح برای اولین بار در قراردادهای نفتی، به معنای قرار داد مشارکت، در مقابل قرارداد «امتیاز» به کار رفت.
هرگاه دو بنگاه بخواهند از مزایای یکدیگر برای افزایش منافع خود بهره برند، با طیفی از پیشنهادهای حقوقی و اقتصادی روبه‌رو خواهند شد. ساده‌ترین شکل هم‌افزایی ایجاد سرمایهگذاری مشترک JV و مشکل‌ترین آن، ادغام دو یا چند بنگاه است. حجم سرمایهگذاری خارجی وارده از این روش 2/0 درصد از حجم کل سرمایهگذاری در ایران بوده است و بخش اعظم این روش قراردادی تحت پوشش ریسک قانون فیپا بوده است. دامنه کاربرد این روش می‌تواند در صنعت حمل و نقل ریلی، از توسعه مراکز ساخت و تولید تجهیزات اصلی ناوگان ریلی تا احداث خطوط فرعی باشد.
مشوق‌های روش‌های قراردادی
در جزء 2 از بند (ب) ماده 4 آیین‌نامه فیپا، درمورد ویژگی‌ها و تسهیلات خاص سرمایهگذاری خارجی تحت روش‌های قراردادی آمده است:
1- جبران زیان سرمایهگذاری خارجی ناشی از ممنوعیت و یا توقف اجرای موافقتنامه مالی بر اثر وضع قانون و یا تصمیمات دولت حداکثر تا سقف اقساط سررسیده شده توسط دولت تضمین می‌شود.
2- در روش‌هایBOT و مشارکت مدنی، خرید کالا و خدمات تولیدی طرح مورد سرمایهگذاری توسط دستگاه دولتی طرف قرارداد، در مواردی که دستگاه دولتی خریدار انحصاری و یا عرضه‌کننده کالا و خدمات تولیدی به قیمت یارانه‌ای باشد، در چارچوب مقررات قانونی تضمین می‌شود.
ارائه پیشنهاد
از بررسی آمارهای موجود مشخص می‌شود که بیشترین حجم سرمایهگذاری خارجی وارده به ایران، به ترتیب متعلق به قراردادهای بیع متقابل، سرمایهگذاری مستقیم، روش BOT و در نهایت مشارکت مدنی است. علی‌رغم حمایت‌های فراوانی که قانونگذار در قالب قوانین و مقررات متعدد از سرمایهگذاری مستقیم خارجی انجام داده است، اما با این تفاصیل همچنان حجم سرمایه وارده از طریق روشBOT که دامنه کاربرد آن در احداث و بهره‌برداری صنایع زیربنایی با اهمیت می‌باشد، بسیار کمتر از روش بیع متقابل است و بخش اعظم سرمایهگذاری درحوزه بیع متقابل خارج از پوشش ریسک قانون فیپا و متکی به تضامین دولتی است. از این‌رو قانون مورد اشاره نتوانسته است برای این روش سرمایهگذاری، تضمینات کافی در نظر بگیرد.
کشورمان برای عضویت در سازمان تجارت جهانی می‌بایست قواعد سرمایهگذاری خارجی خود را تا جای ممکن با الزامات موافقتنامه جنبه‌های تجاری اقدامات سرمایهگذاری (تریمز) منطبق سازد. پیشنهاد می‌گردد، جهت موثر بودن استفاده از قانون و آیین‌نامه اجرایی فیپا در توسعه طرح‌های زیربنایی درکشور در صنعت حمل و نقل ریلی اقدامات ذیل انجام گردد:
1- به منظور رفع محدودیت موجود در قانون فیپا برای سرمایهگذاری خارجی در صنعت حمل ونقل ریلی، با توجه به حساسیت دولت و عدم امکان تغییر نظر قانونگذار دراین مورد به لحاظ مصلحت سیاسی و همچنین تشویق سرمایهگذاری خارجی به مشارکت با راه آهن به روشBOT ، به استناد ماده 67 قانون الحاق (2) مشوق‌هایی از قبیل تضمین شرکتی توسط راه‌آهن برای شرکت‌های خارجی سرمایه‌گذار جهت بازگشت اصل و سود طرح سرمایهگذاری در نظر گرفته شود. ضمن اینکه می‌بایست معافیت مالیاتی یا تخفیف در حقوقی گمرکی و عوارض بازرگانی جهت اجرای طرح‌های سرمایهگذاری ریلی به روش سرمایهگذاری مستقیم لحاظ شود تا این محدودیت جبران گردد.
2- به پیشنهاد شرکت راه‌آهن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، منابع لازم جهت تضمین طرح‌های سرمایهگذاری ریلی را که به روش FDI انجام می‌شود فراهم نماید.
2- سازمان سرمایهگذاری و کمک‌های فنی و اقتصادی ایران تمهیدات لازم را جهت کاهش زمان درخواست سرمایهگذاری فراهم کند، بدین نحوه که حداکثر ظرف مدت10 روز از تاریخ دریافت درخواست، همراه با نظر خود در هیات سرمایهگذاری سازمان، به سرمایه‌گذار ابلاغ شود.
3- یکی از مشکلات سرمایهگذاری، چه برای سرمایه‌گذار داخلی و چه خارجی، نامشخص بودن مشوق‌های عام و خاص در هر یک از صنایع از جمله حمل و نقل ریلی است. ضمن اینکه مکلف کردن سرمایهگذاری خارجی به کسب مجوزهای مورد نیاز جهت استفاده از مشوق‌های عام و خاص سرمایهگذاری مشکلات متعددی را در مسیر سرمایهگذاری خارجی ایجاد می‌کند. پیش‌بینی راهکاری برای حل این مشکلات ضروری است.
4- در راستای بهبود محیط کسب‌وکار به ويژه بهبود وضعیت شاخص‌های لازم‌الاجرا شدن روش‌های قراردادی، ضرورت دارد بستر طرح و رسیدگی به دعاوی مربوط به مفاد ماده 19 قانون فیپا جهت حل و فصل اختلافات بین دولت و سرمایه‌گذار خارجی، در مراجع حقوقی و قضایی بین‌المللی پیش‌بینی و در متن قانون لحاظ شود.
5- نظر به اهمیت حفظ اسرار تجاری در مذاکره با طرف‌های خارجی، پیشنهاد می‌گردد موافقتنامه عدم افشای اطلاعات NDA ضمیمه روش‌های قراردادی شود.
6- تصویب و ابلاغ لایحه قانون مشارکت بخش عمومی- خصوصی توسط مجلس شورای اسلامی که به پیشنهاد وزارت نیرو، وزارت نفت و وزارت راه و شهرسازی تهیه شده است، ضروری به نظر می‌رسد.
منابع و ماخذ:
1- گزارش آماری عملکرد سازمان سرمایهگذاری و کمک‌های فنی واقتصادی ایران
2- گزارش سالانه اقتصادی آنکتاد (سازمان ملل متحد) 2014
3- کتاب مجموعه قوانین و مقررات مشارکت و سرمایهگذاری در صنعت حمل‌ونقل ریلی- دفترسرمایه‌گذاری و اقتصاد حمل و نقل شرکت راه‌آهن ایران - چاپ سوم – ارديبهشت 95